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現狀分析:雙重負責管理體制存在的問題
文章類型:商會黨建 瀏覽次數:4681 
社會組織作為承擔一定公共責任的組織,其成立要受到法律的保護和規制,在法律框架內享受相應的優惠政策并接受相關政府部門的監管。世界上許多國家都有相關法規對類似組織及其行為加以保護、規制或監管。和世界上大多數國家不同,我國現行的社會組織管理實行的是雙重負責管理體制,即由登記管理機關和業務主管單位分別行使對社會組織的監督管理職能。在這種體制下,各級民政系統的登記管理機關在法律上是統一歸口對社會組織進行監督管理的政府職能部門,其相應的職能通過相關法規的規定和各級政府授權加以明確。但是在統一歸口的同時,相關法規還規定,與社會組織業務范圍相關的政府職能部門或政府授權的單位,作為社會組織的業務主管單位行使監督管理職能。
這樣,在同一行政層級上,就存在兩個分別對社會組織負責的監督管理部門,一個是統一的登記管理機關,另一個是分散的業務主管單位。盡管兩類管理部門之間無論在法律上還是實踐中都存在經常的溝通與協調,但因分別隸屬于不同的政府職能部門,所執行的行政職能和所代表的部門利益無法完全一致起來。加上各業務主管單位在機構設置、人員配備上參差不齊,彼此之間在監管能力上存在較大差異,在執法和政策執行上就會出現不同,從而使得社會組織不僅要面對雙重的監督管理部門,而且不同的社會組織往往因為面對不同的監督管理部門而受到不同的政策待遇。無論登記管理機關還是業務主管單位,審批社會組織成立的登記申請都是事關大局的核心職能,誰批準誰就要承擔對社會組織包括政治風險在內的一切責任,而雙重管理本身則成為分散和規避這種責任的制度安排,無論批準還是不批準都由兩個不同的監督管理部門負責。
雙重負責管理體制因此實際簡化成為一種政治把關和共擔責任的分權機制。無論登記管理機關還是業務主管單位,首要的目標都是如何減低政治風險和規避責任,社會組織的發展則被置于次耍的目標上。由于相關法規只是劃定了業務主管單位的范圍卻并未明確規定其義務,所以對社會組織來說,找到愿意承擔責任的業務主管單位就成為能否獲準登記的首要條件。而業務主管單位批準社會組織的條件,不僅要看其業務范圍是否相關,更重要的則是要看社會組織能否置于其有效的控制范圍內,要看社會組織的發展會不會帶來過大的政治風險和責任,以及社會組織的發展能否增大業務主管單位所在的部門利益。要滿足這樣的條件,業務主管單位對社會組織的行政干預就在所難免。在實踐中,這表現為社會組織的黨建工作及其領導權集中在業務主管單位身上,且許多社會組織的負責人由業務主管單位委派、任命甚至兼任。
雙重負責管理體制是在計劃經濟體制下國家在對社會團體歸口管理的實踐中形成的一種制度安排,它在本質上將社會組織和政府置于相互對立的關系上,政府管理社會組織的首要目標是限制其發展并規避可能的政治風險,其手段則表現為通過雙重審批進行準入限制。在這種體制下,社會組織的登記注冊被設置了雙重門檻:在跨越合法登記注冊的門檻之前,所有的民間 組織要得到合法登記都須跨越業務主管單位的審批門檻。這樣,雙重負責管理體制通過雙重負責、雙重把關的審批制度為所有的社會組織獲得合法身份設置了障礙。其結果是:由于獲得合法身份的門檻太高,越來越多的社會組織轉而采取工商注冊的形式,或者在其他黨政部門的支持下取得各種變相的合法形式,或者甘冒不登記注冊的風險。根據我們的調研估計,目前沒有在雙重負責管理體制下登記注冊而開展活動的各類社會組織的數量,大約10倍于合法登記的社會組織。大量涌現的社會組織紛紛繞開現行法規的做法,使得現行法規的有效性大打折扣,不僅對于各種形式的社會組織起不到應有的約束和監管作用,而且降低了法律應有的尊嚴并激勵了公民不守法的群體行為,這在法治社會是一種危害性的現象。同時,在法律給定的合法性得不到保障的情況下,各種形式的社會合法性便大行其道,部門掛靠、媒體報道、領導出席、名人掛帥等,都成為一些組織獲得合法性支持的重要渠道。

因此,在上述雙重負責管理體制基礎上形成的現行法律政策環境,在總體上不利于社會組織的發展。過度強調登記注冊的審批把關,在限制社會組織合法化的同時,忽視了培育發展和監督管理,使得一方面大量的社會組織被拒之于合法登記的門檻之外,另一方面一旦獲準登記成為合法的社會組織則萬事大吉,既缺乏必要的政策支持和引導,對其行為的制約和監管也極為有限。


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