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政策建議:完善立法、統一監管、建立新型公共服務體系
文章類型:商會黨建 瀏覽次數:2548 
(一)修改現行法規,將社會組織的發展和監管建立在法治基礎上
盡快修改和完善社會組織相關立法是當前和今后一個時期我們面臨的首要任務。我國現行法規不僅在原則、體系、結構、內容等許多方面存在問題,法律位階低和重要法律缺位是當前較為突出的問題。現行主要法規均停留在行政法規層面,在內容上沒有包括境外在華社會團體和民辦非企業單位,公益事業相關稅制和社會保障、志愿服務等方面的立法也存在空白。這些問題亟待解決。
首先,應當在憲法層面明確提出公益財產保護的原則,并重申和確認公民結社自由的原則。公益財產是社會的重要財富,隨著社會的文明進步,其規模將越來越大,應當像保護國有財產、私有財產一樣,明確地將保護公益財產寫入國家的根本大法,使保護公益財產神圣不可侵犯成為社會的責任、公民的義務。
其次,在行政法規層面,陸續出臺一批依據科學分類形成的體現分類監管原則和專業性的專項法規,其中包括修訂完善現行的社會團體和民辦非企業單位兩個主要條例,頒布關于行業協會、農村專業技術協會、慈善組織、公益醫療機構、公益教育機構等專業性強的社會組織的專項管理條例,逐步形成分類監管的行政法規體系。
第三,在上述基礎上,通過深入調研和廣泛征求意見,努力研究制定我國社會組織發展的基本法。各種類型的社會組織在總體上要置于一個統一和基本的法律框架下,這樣一項基本法要能夠較好體現憲法所規定的若干重要原則并使之具體化,同時又對社會組織的發展從總體上做出規范和協調,明確國家利益和國家原則,表明國家對待社會組織的基本方針和政策,同時對社會組織的分類、登記監管、行政指導、社會監督、稅收減免、政府采購等各個方面做出原則的規定,用以指導各項專門的行政法規。
(二)改革現行體制,建立統一協調、相對集權的行政監管體制
建立統一協調、相對集權的行政監管體制也是我國社會組織管理工作面臨的一大任務。我國現行社會組織管理體制在名義上統一歸口到民政部門下的社會組織登記管理機關,事實上不僅相當一部分權責分散到各級各類業務主管單位,而且由于社會組織涉及領域廣泛,包括外交、聯絡、公安、安全、發展與改革、農業、財政稅收等,各個相關部門都在行使一定的監管職能,并且由于現行社會組織登記管理機關作為民政部下屬二級局不具備與各相關部委直接協調的權能,部際協調存在問題,使得我國社會組織的發展面臨多頭監管、重復監管。不僅各個監管部門之間彼此信息不通、協調不夠、政令不一,而且監管力量分散,隨意性強,使得國家利益被許多分散的部門利益和部門政策所取代,呈現為一種奇特的“九龍治水、各顯神通”的局面。為改變這種局面,建議在現行的民政部門社會組織管理系統基礎上,籌建一個獨立于民政部門之外、直接隸屬于國務院的社會組織監管委員會(簡稱“民監會”),并建立全國性的社會組織監管體系,改革現行雙重負責管理體制,將業務主管單位以及其它各相關部門行使的對于各類社會組織的監管職能,逐步統一到民監會的體制下,建立一個統一的、權威的社會組織監管體系,一方面統一協調各個不同政府部門之間圍繞社會組織監管問題的關系、權責和利益,另一方面統一信息、統一政令,將中國境內的所有社會組織置于國家統一的行政監管體制和相關政策的框架內。
(三)建立新型公共服務體系,培育發展公益服務類社會組織
在完善立法和統一監管的基礎上,政府要將相關公共政策的重點,放在推進新型公共服務體系的建設上,著力支持和培育發展公益服務類社會組織。
在構建新型公共服務體系的框架時,應對其中社會組織的慕本范疇加以界定。可采用“公益服務機構”的概念,取代較為寬泛的“社會組織”、“非營利組織”等范疇。這一概念可定義為:在環境保護、扶貧開發、初級衛生、基礎教育、社區服務、慈善救助等領域提供各種公益服務,以及與公益服務相關的資源動員和機構能力建設等活動的公益服務型社會組織。
(四)借鑒國外先進經驗,加大政府“購買服務”力度
可在借鑒國外成功經驗和總結扶貧開發、社區養老服務等領域政府采購公共服務的已有作法基礎上,成立政府采購公共服務基金,通過公開招投標的方式對上述相關領域的一系列公共服務進行基于市場機制的政府采購,也可參照英國、德國的模式,選擇比較成熟的公益服務組織進行政府委托。為推進政府采購或政府委托公共服務的開展,應借鑒國際上比較成熟的經驗,如英國的COMPACT模式,在政府和公益服務機構之間簽訂一攬子合作協議。合作的主要機制包括:政府采購或委托服務,專業評估和公益認證,官學民一體化的政策審議機制,公益問責與責任追究制度等,逐步建立健全包括購買一委托一評估一認證一問責等諸環節的科學合理、公開公正、高效合理的公共服務新體制。
同時,建立健全公益減免稅制度、社會保障制度等相關法規和政策,并加大政府在培育發展和推動組織能力建設方面的力度,在構建新型公共服務體系的同時,加快我國公益服務類社會組織的成長。在政府監管和社會監督方面,逐步實行包括備案、登記、認定的三級準入和分類分級監管制度。對于組織化程度低、規模小、人員少的社區基層組織,應實行備案制度;對于規模大、人員多、活動廣、組織化程度高的組織,應實行法人登記制度;對于影響大、公益性強的組織,則實行公益認定制度。改善和加強以“年檢”為核心的信息報告制度。采取公益舉報制度,廣泛動員公眾參與公益服務組織的監管,并建立全國聯網的公益舉報受理機制。實行公益托管制度,加強政府在監管上的權威和剛性約束。
政府在培育發展公益服務類社會組織的同時,需要處理好和其它類別社會組織之間的關系。應本著依法治理、依法監管的法治原則,將涉及社會組織及其活動的政治準則、國家準則盡可能法制化,并賦予統一監管機關立法、執法方面較為獨立的權限。同時,在處理和社會組織的關系上更多借鑒國際上較為成功的合作主義的經驗及其原則,通過上述新型公共服務體系的構建將社會組織整合到國家利益和社會利益集中的公共服務框架內,同時實現一定程度的政治整合,努力構建整個社會和諧、穩定與和解的社會組織基礎。
 

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